依法规范使用标准地名刍议

随着现代经济社会的飞速发展，人们的活动空间迅速扩大、社会交往日益频繁。地名作为人们在社会交往中使用最频繁、用途最广泛的工具之一，一方面其社会价值和社会地位不断提高，表现为地名使用范围越来越大、频率越来越高、使用的手段越来越多；另一方面，也对地名称谓的统一、书写的一致提出了更加严格的要求。但是，地名称谓的不一致、书写和译写的不统一、一地多名、重名同音等不规范问题，不仅不利于经济建设、人民群众日常生活，而且给现代化的交通、邮政、通讯及外交、国防等事业造成不便和损失。

正是基于上述情况，依法实现地名标准化，推广、规范标准地名的使用，通过不断加强行政执法力度来减少直至杜绝不规范使用标准地名问题成为当务之急。本文以未规范使用标准地名情况较为严重的商业楼盘为例，试从违规主要表现、法规要求、违规事实认定、原因及解决措施等方面，来探讨实现地名标准化的途径。

一、未规范使用标准地名的主要表现

当前未规范使用标准地名问题仍大量存在，其中，商业楼盘（住宅区、建筑物和建筑群）领域尤为突出。主要表现在：

1.未批先用。部分开发建设单位未按照地名管理法规规定及时办理地名报批手续，违反了《苏州市地名管理条例》第十六条第三款“禁止任何单位和个人公开宣传、使用未经批准的地名。”的规定，以所谓的道路规划名、楼盘策划名或项目名擅自命名地名，并公开宣传、使用，甚至设立地名标志、标识或指向标志，误导社会和群众。如吴中太湖新城以擅自企业名称“永旺”命名企业所在道路名，并设置路牌、导向牌，严重违法地名法规规定。而一些未经批准的商业楼盘名称又往往存在“假、大、洋、封、怪”等现象和专名重名、通名缺失等不规范问题，“御”、“郡”、“府（王府）”满天飞，封建官本位节奏明显。这些都不仅造成了不良社会影响，也会给企业自身形象带来不必要的损害。
2.批而不用。在商业楼盘领域，有些开发建设单位为了取得轰动效应，无视行政许可事项的严肃性，在以标准地名取得预售证之后，在宣传、预售所开发楼盘时，舍申报批准的标准地名不用，另外使用一个所谓的“楼盘名”、“推广（销）名”（有的不惜篡改预售证等公文）进行公开宣传、广告，甚至设立地名标志、标识，使同一个楼盘存在两个乃至多个指称名称，如万科的魅力花园，对外广告宣传却是“VC小镇”；金辉的融城花园，不仅将整个住宅区对外称作“融侨城”，其中的别墅区域也被擅自单独命名，但名称一会儿叫“人民府”（被相城城管查处），一会儿又改称“九纬”。这些问题，不仅严重违反国家地名管理相关规定，而且形成了事实上的一地多名问题。
3.用而不全。有的开发建设单位有意无意地在宣传资料、广告以及售楼现场标识中对标准地名进行换字或减字，使原本完整的标准地名出现缺失或错误。比较多的是缺失通名，如朗诗的“东吴绿郡花园”，对外宣传只使用“东吴绿郡”；有的擅自更换通名，如“桃坞雅园”，开发企业擅自改为“桃坞郡府”；有的企业宣传标准地名时字体大小不一，将专名写得很大，通名则很小，如万科的胥江城市花园，将企业字号“万科”和“城”写的很大，然后在“万科”和“城”之间的空隙夹写了2个小字“胥江”，在“城”的后面写了3个小字“市花园”，远处只能看清“万科城”3个大字，由此误导了社会对该地名的正确认知。
二、规范使用标准地名的法规要求
1.标准地名法定原则。国务院《地名管理条例》第三条规定地名“必须命名和更名时，应当按照本条例规定的原则和审批权限报经批准。未经批准，任何单位和个人不得擅自决定”。《江苏省地名管理条例》第二十三条规定“经县级以上地方人民政府或者地名主管部门、专业主管部门批准或者认定的地名，为标准地名。”因此，一个标准地名的取得或变更，必须按照规定的程序办理申报审批。
2.标准地名使用范围。国务院《地名管理条例》第九条规定“各机关、团体、部队、企业、事业单位使用地名时，都以地名机构或民政部门编辑出版的地名书籍为准。”《江苏省地名管理条例》第二十五条规定“下列情形涉及地名使用的，应当使用标准地名：（一）涉外协定、文件；（二）机关、团体、企业事业单位的公告、文件；（三）报刊、书籍、广播、电视、地图和信息网络；（四）合同、证件、印信；（五）地名标志；（六）法律、法规规定应当使用标准地名的其他情形。”《苏州市地名管理条例》第十六条规定“机关、部队、团体、社会组织、企业、事业单位和媒体的公告、文件、证件、新闻用语、广告、牌匾、地图、地名出版物，以及地名标志和公共场所、公共设施的地名标识等，应当使用标准地名。”
3.未规范使用标准地名的法律责任。《江苏省地名管理条例》第四十五条规定“擅自对地名命名、更名的，由地名主管部门或者专业主管部门责令限期改正，并可以处二千元以上一万元以下罚款；情节严重的，处一万元以上三万元以下罚款。”第四十六条规定“未按国家规范书写、拼写、标注标准地名的，由地名主管部门责令限期改正，并可以处二百元以上一千元以下罚款。”第四十七条规定“房地产建设单位、销售单位发布的房地产广告中的地名与申请人提供的标准地名批准文件上的地名不一致的，由地名主管部门责令限期改正，并可以处二万元以上十万元以下罚款。” 《苏州市地名管理条例》第三十四条规定“公开宣传、使用未经批准的地名的，由地名主管部门责令停止使用、限期改正；逾期不改正的，处以二千元以上一万元以下罚款，情节严重的，处以一万元以上二万元以下罚款。”第三十五条规定“设置单位、管理单位未按照规定设置、维护、更新地名标志的，由地名主管部门责令限期改正；逾期不改的，处以二千元以上一万元以下罚款”。
三、未规范使用标准地名违规事实的认定
 根据国家、省、市《地名管理条例》（一下统一简称为《条例》）关于地名命名原则和标准地名使用规定，我们认为，建设开发单位在建筑楼盘的各类广告宣传中（含在网上发布的房产信息）需要标注该楼盘名称的，或在建设现场、售楼处需要设置名称标识的，必须严格按照地名主管机构的批准文件使用标准名称，不得随意增删或更改其中的字词；同一处地名标识中地名的专名和通名的字体、规格大小必须一致；不得以所谓的“楼盘案名”、“推广名称”替代标准名称，也不得在标准名称中间添加任何标点符号。
根据工作实践，是否存在违规事实，可分为一般情况下的和特殊情况下的违规事实认定。
1.一般情况的违规事实认定。
所谓一般情况下，指的是开发建设单位的违规行为比较直接，依据前述要求比较容易判断。开发建设单位的下列行为，可以判定为违反了相关规定，应该列入行政执法范围：
（1）开发建设单位在建筑楼盘的各类户外广告、宣传资料中（含在网上发布的房产信息）所标注的楼盘名称，未经地名主管机构批准，或与地名主管机构批准的标准名称不一致的；
（2）开发建设单位在建筑楼盘建设现场周边设置的围挡、条幅等所标注的楼盘名称，未经地名主管机构批准，或与地名主管机构批准的标准名称不一致的；
（3）开发建设单位在建筑楼盘售楼处内外设置的楼盘标识、标志和宣传图片上所标注的楼盘名称，未经地名主管机构批准，或与地名主管机构批准的标准名称不一致的；
（4）开发建设单位在已建成建筑楼盘设置的楼幢牌、出入口设置的门楼、标志牌上所标注的楼盘名称，未经地名主管机构批准，或与地名主管机构批准的标准名称不一致的。
2.特殊情况下的违规事实认定。
所谓特殊情况下，指的是开发建设单位以合法注册取得的企业名、商标名来代替标准地名使用的违规事实认定。此类情况，一般在楼盘广告宣传、销售阶段不存在明显的违规行为，因为开发建设单位为宣传本企业及其注册商标，在户外广告、现场围挡、销售场所标注企业字号、注册商标或在企业所在楼宇上标注企业名、商标使用地标注注册商标，都是正当的合法行为。但开发建设单位有下列行为的，可以认定存在以企业名、商标名代替标准地名的违规行为，应该列入行政执法范围。
（1）在楼盘显著位置未设置标准地名标志、标识，但在非本企业所在楼宇上标注企业字号的（企业只在A楼，企业字号却标注在所有楼上），或在地址标注上未使用标准地名而使用企业字号的（即应为“标准地名+楼号、层号、室号”，不得使用“企业字号+楼号、层号、室号”），存在未按《条例》规定设置标准地名标志、以企业名代替标准地名的违规行为。
（2）在楼盘显著位置未设置标准地名标志、标识，但在楼盘建筑物上、非商标使用场所标注商标名，或在地址标注上未使用标准地名而使用商标名的（即应为“标准地名+楼号、层号、室号”，不得使用“商标名+楼号、层号、室号”），存在未按《条例》规定设置标准地名标志、以商标名代替标准地名的违规行为。
四、未规范使用标准地名的主要原因
上述问题的存在，分析其原因，主要有三个方面：
1.政策法规宣传不到位。我市地名主管机构按照地名法规开展地名命名、更名审批工作比较到位，但地名管理法规的宣传力度不足、形式不多，存在重管理、轻宣传的现象，致使社会各界对地名管理的原则、要求不了解、不理解、不重视。
2.依法规范意识不强。由于普遍存在的法制意识问题，部分开发建设单位对依法规范使用标准地名的责任意识、法律意识不强，认为自己开发的楼盘就像自己的孩子一样，想怎么叫就怎么叫，仅仅从企业自身的角度去考虑问题，往往为尽快实现销售目标而取一些“大、洋、怪”的名称来哗众取宠，而没有意识到地名作为公共服务资源，其命名和使用必须符合公共利益和法律规定。
3.行政执法工作滞后。《苏州市地名管理条例》2009年12月即颁布施行，对未规范使用标准地名的要求早已明确，也制定了相应的处罚条款。但是，在日常地名管理工作中存在重审批、轻执法倾向，存在认识误区，对一些违法情况没有及时开展相应的行政执法工作。另外，执法人员不足也影响到行政执法工作的有效开展。 
五、规范使用标准地名的保障措施
当前，标准地名使用不规范问题的大量存在，所产生的负面影响，不仅直接妨碍了户籍登记、产权证明、公安消防、邮政通信、供电等公共服务的标准化管理，也间接增加了群众生产生活和社会交往的相应成本，由此引发的群众投诉、部门协调工作日益增多。因此，进一步加大地名管理法规宣传和行政执法力度，特别是针对标准地名的规范使用情况开展专项执法工作已经迫在眉睫。
1. 制定行为规则。
（1）明确地名审批规则。编制施行《苏州市道路、住宅区和建筑物（群）命名更名规则》，进一步明确了我市地名的命名、更名规程以及地名专名采词要点、通名使用标准等，促进了地名命名、更名管理的标准化、规范化，减少工作人员自由裁量权，增强地名命名、更名方案的客观性，实现地名审批工作的阳光操作。
（2）发挥部门协同作用。针对当前标准地名使用不规范问题大量存在的问题，发挥部门协同作用，与宣传部、公安局、住建局、工商局、市政市容局、文广新局等部门联合制发《关于建筑楼盘规范使用标准地名的通知》，以期进一步形成合力，加强商业楼盘广告宣传中规范使用标准地名的监管力度，从源头有效规范标准地名的宣传使用。
（3）规范行政执法行为。制定《苏州市地名管理行政执法规程》。地名法规赋予了我们规范地名管理所必要的行政执法、行政处罚的手段。因此，为规范行政执法行为，制定了《苏州市地名管理行政执法规程》，明确从立案、调查到最后作出行政处罚等一系列行政执法程序。
2.开展行政指导。
在日常承办地名命名、更名申报审批工作时，同步开展行政指导工作，向开发建设单位做好法规宣传工作。
（1）出具行政指导提示书。我们对每一个申报单位均开具一份《行政指导提示书》，将规范使用标准地名的法规要求及处罚规定告知申报单位。《提示书》一式两份，一份由申报单位法人签字盖章后随申报材料一并上报，一份单位留存以便对照执行。
（2）申报单位要作出承诺。申报单位在提出地名命名、更名申请的同时，我们针对部分申报单位的错误倾向或实际违规问题，提出整改意见，并要求申报单位对执行地名管理法规规定、落实违规问题整改要求作出书面承诺，增强申报单位遵守地名管理法规的主动性、自觉性。 
3.强化行政执法。
事前宣传、告知是很有必要的，但加强事后监督执法也是必须的。对有些开发建设单位的我行我素，必须加强行政执法力度。要按照《苏州市地名管理行政执法规程》，加强日常监管，及时立案调查取证，对确实存在违规行为的及时开具限期整改通知书，对置若罔闻拒不整改的单位该给予经济处罚的就给予处罚，直至申请法院强制整改，以此来强化法规的严肃性。